珠海市斗门区人民法院行政审判庭领导：

您好！贵院于 2009 年 12 月 14 日受我方覃xx诉珠海市房地产登记中心、珠海市斗门区井岸镇草蓢村村民委员会的行政案件（案号：（ 2010 ）斗行初一字第 02 号），近日收到贵院行政庭法官来电联系，认为草蓢村村民委员会不具备被告（第三人）资格，建议本案撤回。根据贵院建议，我方认真查阅相关法律法规，结合司法实践中的情况，并重新梳理本案相关利害关系人的法律关系，为依法保障当事人的合法权益，确使贵院查清本案事实，作出正确判决，特此呈交如下书面建议，请贵院行政庭领导予以重视：

一、本案界定被告资格相关法律规定的问题。

根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。主要有以下几种组织：

1 、村民委员会：由主任、副主任和委员组成，由村民民主选举产生；主要是管理和经营集体财产、维护社会秩序、提供公共服务等管理权力。

2 、村民会议：由本村 18 周岁以上的村民组成，具有立法性质的权力。

3 、村民代表会议：由民主选举的村民代表组成，其权力由村民大会授予，一般都是由村民代表大会代行村民大会职责。

根据《行政诉讼法》第二十五条规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十条规定：法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施该行为的机构或者组织为被告。村委会本身不是行政机关，但是它经常根据其他法律法规的授权，行使某些行政职能和办理某些行政事宜。村委会在行使法律法规所授职权时，已享有与行政机关相同的行政主体地位，它是以自己的名义行使法律法规所授予的行政职权，作出的行为影响村民的实际权利和义务，另外其本身对其行使职权的行为对外承担责任，在这种情况下，村委会可以而且应当成为行政诉讼的被告。例如：《中华人民共和国农业法》第十一条规定：集体所有制土地依照法律属于村农民集体所有，由村民集体经济组织或者村民委员会经营管理……。新实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》第十二条规定：村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理 。因此，根据法律法规的授权，村委会应当在被授权的范围幅度内，以自己的名义独立的对外形式所授的行政职权、履行行政职责，上述职权既是一种行政法上的权利，也是一种义务，村委会不能拒绝，因此不能以村委会不是行政机关就否定它的被告的主体资格。

二、法院进行司法审查是否与村民自治矛盾的问题。

根据《村民委员会组织法》第 20 条的规定：村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律法规和国家的政策相抵触。 因此，我们认为，法院对村自治活动进行司法审查与村民自治并不矛盾。

1 、有权利就应该有救济。 村委会虽然作为自治性群众组织，但他与村民的关系则是一种管理与被管理关系，如土地分配等。村委会与村民间非平等民事主体，不属民事诉讼的受案范围，实践中法院裁定驳回起诉。故如果不启动行政诉讼程序，那么此类案件中村民获得救济的途径就已近乎穷尽。

2 、村委会作为行政诉讼被告主体，符合行政诉讼法规定。 行政诉讼法规定的行政诉讼被告主体包括行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。村委会作为群众自治组织，《村民委员会组织法》、《土地管理法》等法律均授权其村集体财产的管理权以及有关村集体所有土地的管理权。村委会在行使该管理权时，就具备了行政主体的一切特征。

3 、关于法院的管辖和村民自治问题。 村民自治作为现代国家的自治类型，必须符合法治原则，立法上，这一精神体现在《村民委员会组织法》第 20 条的规定：村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触。但制度上一直没有解决一个如何从外部监督村民委员会，使村民自治在法治的范围内进行的问题。我们认为，由法院来监督符合《村民委员会组织法》第 20 条，而且也只有法院所实施的监督才能将第 20 条的精神落到实处。

从法院的制度角色出发，法院具备对村民自治过程实施监督的内在合理性。法院的职责是解决纠纷，当村民自治过程中的纠纷被提交到法院时，除非法律明确规定排除法院的管辖，法院不能象行政机关那样拒绝受理，因此，在给予当事人以权利救济这一点上，法院有一种持续的制度性动力；再有就是法院有严格的司法程序，这保证了法院的判断最少恣意，最可能合乎理性。卢曼指出，司法程序具有一种 " 孤立 " 的作用，能将诸多与法律无关的事实和影响排除的程序之外，有助于真正以一种法律的眼光来解决纠纷。另外，法院的消极性格使得法院不大可能实施象行政机关对村民自治组织所实施的那种干预和渗透。因此，通过行政诉讼程序而实施的司法审查既可以实施对于村民自治的监督，又具有相当的谦抑性。

关于本案的审查，我们认为，在现有法律不尽完善的情况下，建议贵院从法律基本精神出发，结合案件的具体情况，并注重发挥法律正确导向作用进行裁决。对村委会形成的决议或村规民约，一旦成为被诉的对象，法院有义务对其形成的程序以及内容进行审查。关于程序的审查。《村民委员会组织法》有了明确规定，相对比较好操作。对于内容的审查，鉴于该类案件的复杂性以及村委会的自治权，一般情况下，我们应当尊重自治权，但对于明显违反法律、法规规定的，法院应对其内容作出合法与否的评价，且可以直接从公平、合理角度进行裁判，否则行政诉讼的司法审查很容易形成为一种脱离现实的法律形式主义，村民合法的权益得不到及时保障。

三、村委与村民之间的纠纷是民事诉讼还是行政诉讼的问题。

村委会与村民之间的纠纷表面上看多数是一个财产权纠纷，但实际上涉及到一些复杂的公法关系。村委会与村民之间的关系是不平等的，通过行政诉讼解决比较符合相应法律关系的特征。 司法实践中也大多得到认可，这里也不再阐述理由了。只提几个案例，唐德华主编：《民事审判指导与参考》 2000 年第三卷，法律出版社 2000 年版，第 228 页。张文秀等 163 人与贵阳某村村民委员会、贵阳市某乡人民政府土地征用安置补助费纠纷上诉案。贵州省高级人民法院审理后，张文秀等 163 人上诉至最高人民法院。最高人民法院经审理认为：张文秀等 163 人与乡政府、村民委员会管理使用因征地产生的征地补偿费及安置补助费引起的争议，不属于平等主体之间的民事纠纷，不应当由人民法院作为民事案件受理。在村委会能否作为行政诉讼案件被告方面，也应该给我们有很大的启发。

1 、作为民事案件受理的理由和局限。 主张作为民事案件受理主要是从农村民主管理的角度来分析，主要的依据是《村委会组织法》中第 2 条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”基于此种认识，就把村民和村委会之间的纠纷界定为平等主体之间的纠纷。实质上这些规定更像是对乡村民主和国家民主的一种期待，这种现在看来还有些理想化的法律规定真正实现的前提是村民真正具备充分行使自己权利的能力，显然这一前提条件至少目前还不具备。因为我们不能不正视的现实是，由于广大农民文化水平普遍不高并且法制意识淡薄，使得他们在面对村委会的管理时两者地位实际上表现为“天然的不平等”。在很多情况下，农民由于无法正确或疏于行使自己的权利，而使得村委会在农村事务的管理活动中扩张了自己的权力，在行使有关职权时更多的带有行政机关的作风。村委会作为基层政权建设的一个重要环节，由于其与乡镇政府在人事、财务等方面的关系，村委会更象是位列乡镇之下的又一级政权组织，政府权力还非常明显的体现在村委会的工作中。在村民实际处于被动的被管理地位的前提下，如果依然作为民事案件审理的话，对村民显然是很不利的。 因为民事诉讼的程序设计是以“私法自治”为精神，诉讼程序的设计赋予双方当事人相同的权利和义务，并且法院无法对村委会的某个违法行为的依据进行最终的判定。因此，从整体来讲，对于这样的案件民事的救济空间相对较小。

2 、作为行政案件审理的必要性和优势。

（ 1 ）行政诉讼的独有的特点是对具体行政行为进行合法性审查，给被告限定了更多、更严格的责任，从而实现司法权对行政权的监督，维护行政相对人的合法权益。

（ 2 ）土地的分配不是一般意义上财产的分配，因为对于一个落户农村的人来说如果没有了土地或再不给任何补偿分配，而由于受其自身能力所限，就相当于剥夺了其生活的权利。适用行政诉讼更能加大对村委会的审查力度和监督。

（ 3 ）在民事诉讼中，不能宣布村委会的某个具体行为无效，最多是认定其违法。由于不能阻止其据以作出具体行为的依据继续对其他人发生效力，这样就不能杜绝类似不利的后果继续侵犯相对人的权益。而行政诉讼对村委会的司法审查可以通过对规章以下的规范性文件或村规民约进行一定程度上的审查，从而对村委会违法行为的依据（村规民约等）进行否定。

3 、作为行政案件审理在现行法律制度下存在的弊端。 在我国行政理论中推行的是“司法尊重”或“司法不干涉”原则，在对具体行政行为进行司法审查的原则是合法性审查原则，即有限审查原则。而实行这一原则的前提是行政机关已有完备而规范的行政程序和执法人员的素质足以让人信任，这些都是村委会所不具备的。因为对具体行政行为没有超出法律、法规规定限制范围的合理性问题不能进行过多的审查，尤其是不能直接对一些事实行为进行认定，所以这些行政诉讼所特有的属性和现有法律规定的限制使得有些判决结果不能给作为当事人的村民期待解决的问题以直截了当的解决，有时会有种“隔靴挠痒”之感。

在现有法律缺失的情况下，行政诉讼是一种最不坏的选择，是一种现实选择。但其前提是要严格按照行政诉讼的法律规定受理和审理村委会作被告的行政案件，不要把行政诉讼民事化，丧失了行政诉讼本身的特有属性。至于具体哪一种情形下村委会能作为行政诉讼的被告，可以按照行政诉讼法的有关规定，遵循这样的标准：被诉具体行政行为必须是村委会根据法律、法规的授权享有国家行政权性质的事项，并能以自己的名义行使此行政权，且能独立承担因此而产生的相应的法律责任的情形。解决现有问题的比较好的途径是以“公共职能”作为标准作为行政诉讼被告的实质标准，把像村委会这样的准政府组织纳入到行政诉讼中来。

四、司法审查的法律依据。

1 、《行政诉讼法》规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。

2 、《村民委员会组织法》规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。依照法律规定，管理本村属于村农民所有的土地和其他财产。

3 、《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。在土地承包经营期限内，对个别承包、经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

4 、村委会参与某些社会管理活动属行政范畴。村委会参与农村征收、计划生育等这些公共事务的管理，依照法律、法规的规定以其名义形式其法定的职权，履行其职责。从该行为所引起的法律关系看，不是平等主体之间的民事法律关系，村委会与村民之间存在管理与被管理的主体地位上的隶属性、不对等性，意思表示的单方性，不以村民的意思表示为决定效力的依据，因而不应认定其行为是民事行为，而应认定其是行政管理范畴的行为。

五、现实中相关司法审判情况反映的矛盾问题。

1 、对村集体经济收益的分配违法，相对人认为侵犯其合法权益的情况。行政诉讼，只是对行政行为的合法性进行审查，一般不代行行政权。这样经常出现法院多次判决，但当事人就是达不到自己的实际目的，使公民对行政诉讼望而却步，社会效果不好，针对这种情况，最高院江必新副院长在讲话中也多次提到，要求行政审判法官充分利用法律的裁量权，灵活运用，为民解决实际问题。因此，村民对程序问题提起诉讼的，应当可以进行审理。村民直接要求给付待遇的，因为村民与村委纠纷的实质是极少数村民与绝大多数村民经济利益的矛盾，让其中的一方决定另一方的利益，很可能会因有利害关系，导致表决失去公平。因此，法院可以不再判村民无休止的表决，而直接判决给付。这里我再谈一点个人不成熟的看法。村集体收益如何使用，是一个村民表决的问题，是一个自治问题。是修路还是打井，是捐献还是炒股。村民表决说了算。但村民会议一旦表决要分给村民，实践中分给甲而不分给乙，就不是一个表决的问题了，也就是说不是一个自治的问题了。就成了乙的法定权利，表决不给就是行政剥夺，就是行政侵权，法院可以直接判决给付。

2 、社会效果问题，是导致社会不稳定还是有利于社会稳定。司法的基本作用是对权利的救济，法院受理该类案件是对个体的合法权利进行救济。多数情况下村委败诉，村委会作为一级组织，一般不会***。而多数村民，尽管由此少得了一点钱，但他们一般会考虑利益得失，也不会***。因此，一般不会引起社会不稳定问题。相反，法院受理后以尊重村民自治为由，判决村民败诉，或者法院干脆不受理。等于承认在村民之间形成了等级差别，放纵了歧视待遇，认可了“二等公民”，从长远讲对农村自治是没有一点好处的。有些村民待遇父母一代不能享受，下一代也不能享受，认真想一想，这对当事人来讲也太不公平了，太残酷了。只能使他们走上漫长的***之路。法院的救济好比是雪中送炭、雨中送伞，符合公平正义，得道多助。法院不受理，或法院支持不了当事人的合法权利，对多分钱的村民来讲，好比是锦上添花，不符合公平正义，失道寡助。最终说明，法院对村民自治进行监督，并保护个体村民的合法利益，是有利于社会稳定的。行政诉讼的本意是监督行政，控制行政权的，不是控制老百姓的。我们认为，司法实践中要做到重视大局，但不能以大局为旗号；要重视老百姓利益，但不能以老百姓利益为口号。

六、对村委会的行为进行司法审查的积极作用：

1 、尊重村民自治，支持村委会依法管理。法院通过依法维护合法的村民会议的决议及村委会的自治行为，达到尊重村民自治，支持村民会议、村委依法管理村务的目的。现实中，由于村委会缺乏法律上的权威，个体可以采取不合作态度而无需承担法律责任，这严重影响了村委会的公共职能的发挥。法院的司法审查则能加强村委会的权威，对于增进行政效率，保护村委会更好地行使公共职能具有重要意义。特别要注意，法院是通过保护个体的合法利益来达到支持村民自治的，而不是以侵害体个体的合法利益来支持村民自治。

2 、监督村民会议、村委会在宪法和法律范围内活动，保护国家、集体和村民个人的合法权益。农村集体经济组织尽管享有高度的自治权，但自治权的行使必须符合宪法和法律的规定。决议的作出是少数服从多数，但不能以侵犯特定的少数人的合法利益为代价。要规范村委会的权力，在实体上和程序上做到合法、合理，而不能以“自治”的名义为所欲为。

3 、促进村委会村务公开，保障村民知情权，确保村委委员廉洁从政。以往农村存在着个别村委干部对村务暗箱操作，出现一些违法违纪问题。只有通过司法审查的介入，撤销那些违反实体法或程序法的具体行为，才能促进村务公开，保障村民知情权，达到廉洁勤政目的。在本案中村委明显存在违法分配、分配不公、暗箱操作的行为。

4 、宣传国家法律与政策，提高村民法律意识，理顺干群关系。通过司法审查活动，对个别行政行为的审理和纠正，不但达到保护村民的合法权益的目的，而且宣传了国家法律和政策，提高村民法律意识，加强依法监督，促使村干部“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，理顺并保持良好的干群关系。

5 、保护农民的基本权利，巩固农村政权，发展农村经济。通过对农民权利的维护，使农民相信党和国家的领导，相信国家的农村政权，树立党和国家在农民中的正确形象，最终巩固农村政权，保持农村稳定，促进农村经济的发展。

6 、保护农民敢于用法律武器与村组织解决争议的积极性，培养农民的现代法律理念，让农民从***道路上撤回来，做到对村委、对政府敢告、愿告、会告，促进我国的民主法治建设。

在处理本案中，我们认为，既要充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺村民的财产权。因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，宅基地是村民唯一既具有生存利益性质又具有财产权性质的合法财产，因此该权利非法律不得剥夺。鉴于此，在处理这类纠纷中，应遵守权利、义务相一致，公平合理地分配征地款，不要使农民却因失去赖以生存的土地又得不到合理补偿而变为“流民”、“空户”。

村委会作为基层群众自治组织，权力日渐增大，对本村人、财、物权力的支配时，去监督指导村委会的工作显得那么苍白无力。如果法院直接对村委会的工作实施法律上的监督，对村民的合法权益给予法律上的救济，可能会更有效地保护村民的合法权益，因此，在本案中，我们认为确立村委会在行政诉讼中的被告（第三人）地位非常必要。

综上所述，鉴于本案涉及的相关法律空白和实践争议，依据相关法律规定，及办案中接触的相关司法实践作出剖析，为查明案情，依法维护当事人的合法权益，特此提出上述建议，恳请贵院予以采纳。

此致

珠海市斗门区人民法院

委托代理人：李玉麟

二○○九年十二月二十三日

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