户籍法改革使“农转非”成为历史

劳动保障部研究农民工养老保险办法

１２月１０日，由中国社会科学院法学研究所举办的“法治与社会和谐国际研讨会”在北京召开，与会专家们就我国城市化进程中的法治走向问题进行了探讨，指出我国的法治只有在结合中国特色的传统文化下，借鉴国外的先进经验，才能达到中国社会的真正和谐。

农民工社会保障权的实现

目前，我国城市化进程中最重要的问题，就是农民工社会保障权的实现问题。那些进入城市的农民工为城市的发展作出了巨大的贡献，但他们却过着艰难的生活：进城要办各种证件，如暂住证、就业证、健康证等，需要花费一笔费用；进城以后找工作难，许多城市都明文规定了不许农民工从事的职业，对文化水平要求也比较高；工作环境差，劳动场所没有或者很少有安全设施，得了职业病或发生工伤事故，得不到保险的保护；劳动时间长，工作强度大，劳动报酬低廉甚至被克扣；工作没有保障，随时有被辞退的可能，他们失去工作以后没有失业保险为他们提供生活来源；他们生病以后，得不到任何组织的帮助，只能靠借款医治。他们中的许多人已经在城市工作了十几年甚至二十来年，仍然不能报上城市户口，仍然是农民身份，为城市作出了巨大的贡献，交纳了应当交纳的赋税，但只有数量极少的人能够享受到城市居民所享有的部分社会保障待遇。目前，农民工社会保障权的缺失，已成为我国构建和谐社会的障碍。因此，中国社会科学院法学研究所刘翠霄教授认为，要在我国早日建成和谐社会，必须尽早将农民工纳入社会保障范围。

第一，应当采取强制性手段将农民工纳入社会保障范围。目前农民工参加城镇社会保险的比例普遍较低。例如，养老保险的参保率为１３．８％，参加医疗保险的占１０％，参加工伤保险的占１２．９％。由于统计口径和调查误差等原因，农民工实际参保率可能还要低。所以，必须采取强制手段，将农民工纳入城镇企业社会保障范围。为了使企业能够自觉地为农民工办理社会保险，相关部门必须规定严格的保障措施，即规定每年最晚的申报农民工人数和缴纳保险费的期限、规定迟延缴纳和不缴纳的处罚措施，尤其是要对雇佣了农民工而不为其办理社会保险的企业规定比较严厉的处罚措施，直至追究刑事责任。

第二，建立农民工工伤保险和医疗保险制度。２００３年４月２７日，我国第一部工伤保险法规《工伤保险条例》公布，于２００４年１月１日起实施。条例的适用对象是具有雇佣关系的各类企业的雇员，农民工既然是企业雇员，就应当在《工伤保险条例》的保护之下。２００６年，劳动和社会保障部劳社部发２００６１５号文件，即《关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》指出，“按照‘低费率、保大病’的原则，将农民工纳入医疗保险范围。与城镇用人单位签定规范劳动合同的农民工，随所在单位参加基本医疗保险；以灵活方式就业的，可按照当地灵活就业人员参保办法参加医疗保险；农民工比较集中的地区，可以采取单独建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。

第三，建立全国统筹的社会保险制度。农民工流动性很大，在出现生活风险时在哪里获取社会保险待遇，是一个现实的、必须予以解决的问题。国家应像建立公民身份证制度一样，为每一个人劳动者设立一个社会保险卡，使他们无论走到那里，缴纳的社会保险费都记录在社会保险卡上，由生活风险发生地和退休后的居住地的社会保险经办机构提供社会保险待遇。实践将会证明，建立全国统筹的社会保险制度不仅是推动城市化进程，而且是建立自由流动的劳动力市场，促进经济发展的有效举措。建立全国统筹的社会保险制度，将有利于促进劳动力的合理流动，有利于东西部协调发展，有利于维护农民工合法的社会保险权益，有利于和谐社会的早日建成。

第四，加强对农民工的培训。在新技术革命的作用下，一些传统的产业正在被淘汰，在这种情况下，虽然也有一些新的职业被创造出来，但绝大多数农民工的知识和技能是不符合新职业要求的。因此，要解决农民工的就业问题，应当把提高他们的素质放在首位，尤其要重视职业教育和技能培训。

第五，允许农民工子女在城镇中小学接受义务教育。农民工子女的受教育问题虽然已经引起国务院及地方政府的关注，但没有采取有力的措施，所以解决问题的进展不大。但农民工子女在少年儿童中占有一定的比例，他们的教育同样关系到他们自身的发展和祖国未来的繁荣。所以，应当采取有效措施加以解决。可以对相应的制度进行改革。例如，北京市决定，从２００４年秋季开始，取消来京务工农民子女在公办中小学的借读费。北京市财政安排市级专项资金２５００万元，主要用于解决来京务工农民子女接受义务教育的问题。北京市的做法为其他城市树立了榜样。加大对农村和进城务工人员子女基础教育的投资，是开发人力资源，推动经济发展的必由之路。选择这一路径，进城务工人员子女就不应该成为被遗忘的角落。

中国城市化与法律问题：从制度到秩序

当前，我国正处于城市化进程的加速期，这无论对法律秩序还是法律制度都提出了巨大的挑战，因此，围绕中国改革开放３０年来城市化进程所提出的法律问题进行研究是非常紧迫的事情。

对此，中国政法大学副教授蒋立山认为，近二三十年来，中国法律在城市化方面的角色基本是保守的甚至是负面的。例如至少有１２个省市以不同方式“试水”进行的户籍制度改革。２００３年，河南郑州实行“户籍新政”改革，不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。交４元钱，５分钟就可以迁入一个户口，这曾经被认为是迄今为止全国各地户籍改革政策最宽松的改革尝试。由于改革步骤过快，最终由于城市公共资源不济而暂告中止。２００７年７月２６日，北京律师程海状告合肥公安部门户口迁移不作为一案，又揭开了以法律诉讼推进中国户籍制度改革的序幕。

上述事实说明，中国的城市化进程已经到了需要法律进行干预的时候。但是，法律应该如何进行干预、干预达到什么程度合适。蒋立山认为，这就要求我们从理念上认识到其法律本质，城市化进程中的法律保障不仅仅是一个简单的法律保障问题，而是一场权利平等运动。即由部分城市居民享有“市民权利”向惠及包括农村居民的公民权利转化的过程。

从秩序层面看，目前城市化进程在加速，但它却与我国目前正处在的转型阶段相矛盾，这就导致了法律秩序的二元化，即目前存在的农村法律秩序与城市法律秩序的社会法律二元化关系。

此前，法学界一直面对和研究的，是一幅正式规则依靠正式权威进行规范运作的司法图景。这种司法图景存在于中国大中城市的法律生活中，也存在于国内的各种法学著作与法学教材中。由于中国法学界近些年来一直忙于引进、消化西方法律的知识，并把它们应用于中国法律制度的改革与各种具体法律问题的解决之中，对于中国本土的法律实践、特别是占中国绝大多数人口的乡村法律问题，一直未能予以足够的关注。然而，在城市社会中的按正式规则运作的法律实践图景的另一端，依非正式规则运作的法律实践图景，不仅是真实的存在，而且也构成了中国农村社会基层法律秩序的重要一幕。那么，中国二元化的法律秩序图景前景如何？城市化进程对法律秩序远景的影响会是什么样子？蒋立山认为，中国正处于城市化进程的加速期。如果人们把城市化看成为社会进步的必然趋势，以所谓城市价值主导的法律一元秩序的时代的来临就成了一种不可避免的东西。中国的城市化进程正在实现这样一场革命。从法学意义上看，这同样是一场以城市文明主导的法律革命，一场以正式制度为实践品格的法律秩序取代、改造地方性的乡村法律秩序的革命。在未来２０年，中国将有数亿农民转化为城市居民。此种转变会直接从主体身份上“改造了”传统农民，使他们成为现代生活方式和现代法律秩序的接受者。而以城市价值主导的一元法律秩序，将在这个秩序阵痛过程中真正降临。